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在經濟處于“三期疊加”新常態、新型城鎮化需要巨額融資但地方政府債務持續高位的背景下，中央密集出臺多項政策積極推廣運用政府和社會資本合作（Publ ic Pr ivate Partner ship，簡稱PPP）模式，成為推動新一輪基礎設施與社會公共產品投資的創新性融資與管理模式。自此，多數地方政府陸續發布了具有地方特色的指導意見，同時公布了愿意與社會資本合作的項目清單，推動了PPP模式的廣泛運用。黑龍江省政府高度重視推廣運用PPP模式工作，采取了一系列措施并取得了階段性進展，但仍然存在一些客觀障礙，亟需加以解決。
一、多舉措推廣運用PPP模式成效顯著
按照國家關于推廣運用PPP模式的政策要求，我省制定《省財政廳關于加快推進政府和社會資本合作（PPP）工作有關問題的通知》、《黑龍江省發展和改革委員會關于推廣運用政府和社會資本合作（PPP項目）的意見》、《關于建立黑龍江省推進政府和社會資本合作（PPP）聯席會議制度的通知》等相關政策文件，明確PPP組織機構建設、工作機制形成、項目庫籌建、試點推進和能力建設等方面的要求。建立推進政府和社會資本合作（PPP）聯席會議制度，明確各部門的任務分工，研究制定重大政策措施，協調解決重大困難和問題，指導、監督和評估市、縣推進工作。聯合亞投行開展PPP培訓，邀請國內外知名專家，深入講解PPP基礎知識、政策體系、操作實踐、法律框架及實施流程等內容。還組建了PPP工作金融專家儲備庫，建立了PPP項目庫征并集試點項目等。目前，全省已征集整理的PPP項目范圍涉及交通設施、市政設施、水利、公共服務、生態環境和農業等主要領域。如省財政廳與財政部PPP中心、中信銀行、國開行和民生銀行等單位協作配合，先后組織推進了“哈爾濱地下綜合管廊建設”、“佳木斯市城市基礎設施綜合治理”等6個試點項目，其中，“哈爾濱地下綜合管廊建設”項目被國家確定為10個重點城市項目加以重點推進。又如省發改委為吸引社會資本參與項目建設，向社會推出了41個市政、交通和養老等領域項目。2015年，國家發展改革委公布的首批PPP項目庫的1043個項目中，我省共18個項目入庫，其中，穆棱市奮斗水庫項目被列為國家層面聯系的社會資本參與重大水利工程建設運營第一批試點項目。
二、要把握好推廣運用PPP模式關鍵點
完善的制度體系是基礎。PPP項目開展涉及財政、投資項目管理、招投標、融資價格管理和公共服務等多方面工作，PPP項目管理涉及眾多部門，如項目的立項和建設由發改部門負責，而建設前期的資金籌措、后續利益補償和政府債務管理等是財政部門的工作，同時還涉及相關領域具體行業的管理部門。因此，推廣運用PPP模式不僅需要全國及各省的總體指導意見，還需要針對PPP的專門規定和多個部門聯合制定的配套政策措施，形成完整的PPP政策支持體系。
項目論證、合同管理和有效推介是核心。需要整合各單位部門專業人才及政府購買服務的專業團隊，對項目協議條款進行逐條論證，尤其要對物有所值評價和財政承受能力進行充分論證，否則很難對項目成本、投資回收期等進行科學合理的測算。PPP項目的立項審批并不能沿用一般政府投資項目流程，需要針對其特點設計專門的審批流程與項目評估標準其特點設計專門的審批流程與項目評估標準。需要根據《政府和社會資本合作項目通用合同指南》并結合當地PPP項目的具體情況，細化完善合同文本，否則難以確保合同內容完全切合地方實際。需要建立起有效連接政府、社會資本和金融機構之間的PPP信息支撐平臺，開展系列性的PPP項目宣傳推介活動，項目推介不能僅限于發標、掛網、發布。
風險分擔和收益分配機制是保障。PPP項目實施周期長，參與各方關系錯綜復雜，風險貫穿項目的全過程，無疑讓投資者承擔了不可預見的風險。有的地方政府出于吸引資金的考慮，往往給予過多承諾，但又將責任和風險推卸給市場化主體，導致民營企業不愿參與PPP項目。缺乏合理定價機制以及不在相關協議中對私人收益列明“可調整”的原則性條款，可能導致暴利或虧損。資本具有逐利性，雖然當前PPP深受推崇，但如果PPP項目無法保證穩定的盈利預期，勢必會影響社會資本參與的積極性。
融資支持政策是關鍵。PPP模式項目建設需要大量的初始資金作為支持，僅靠企業自身信用很難完成融資。目前各地PPP項目推廣主要由財政部門和發改部門推動，金融部門基本沒有參與其中，也未出臺有關的金融支持政策文件，這主要是因為金融機構對中長期貸款的風險進行規避，不愿意為PPP項目提供中長期融資。而且多數地區還沒有成立推廣運用PPP模式的引導基金，僅僅依靠技術援助贈款資金及統籌主權融資、非主權融資和私營資本融資，沒有綜合運用債權投資、股權投資、融資擔保等多種方式形成融資合力來支持PPP項目建設，因此，需要融資政策的大力支持。
三、加快PPP模式推廣運用的相關建議
要完善推廣運用PPP模式的制度和政策。建議以省政府名義下發《關于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式工作實施方案》，明確全省PPP工作指導思想、基本原則、主要任務、保障措施等相關事項。借鑒國內部分地區經驗，由省財政廳、省發改委積極聯合國土資源、住建、交通、水利及住房和城鄉建設等部門共同出臺相關領域和行業的PPP模式實施辦法和操作規范。
要加強對PPP項目的評估論證、管理和推介。借鑒國際經驗，分別從戰略情況、經濟情況、商業情況、財務情況、管理情況等方面對PPP項目進行嚴格的前期評估論證，進一步鑒別遴選省發改委和省財政廳現有的PPP項目庫，制定PPP項目庫管理的實施辦法，對PPP項目實行動態統計跟蹤管理。對于投資額較大的項目進行市場測試，即事先通過政府采購部門向社會資本進行公開預招標，根據社會資本的投資傾向和收益基準，調整確定項目合作條件和相關要素。通過省政府網站及省內主要媒體，公布擬推介PPP項目的相關信息，特別要包含項目的風險分擔和收益分配機制等有效信息。召開PPP項目推介會，為社會資本方創造充分的項目選擇和對接環境，推動項目單位、金融機構、社會資本和政府部門洽談協商和雙向選擇。
要建立PPP項目吸引社會資本的保障機制。科學進行利益分配，推行以實現盈利、避免暴利為原則的定價方法，科學測算項目建造成本、運營費用、預期收益，在此基礎上，結合項目成本、服務流量、物價水平、利率變化、平均回報率等因素確保社會資本處于合理盈利區間；合理進行風險分擔，綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，建立與風險控制能力相適應的、架構合理的風險分擔機制，經營活動自身產生的商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力或意外風險雙方合理共擔；建立誠信約束機制，將PPP項目政策執行情況作為領導班子業績考核內容，促進各級政府按收益補償機制規范運作，誠實守信，兌現政策，切實優化發展環境，維護社會資本合法權益。
要創新PPP項目的融資支持政策。充分利用現有住建、交通、水利等PPP項目所涉領域的專項資金，優先支持PPP項目建設；設立以獎代補資金，支持地方融資平臺等符合條件的存量項目轉型為PPP項目；安排PPP項目前期工作資金，重點用于PPP項目推廣、業務培訓、專家咨詢、市場培育和政策研發；設立省級試點項目專項資金，對省政府確定的省級試點項目給予項目咨詢費、評估費等方面的專項補助；設立省PPP融資支持基金，采取政府和社會資本共同出資方式，在政府承擔有限責任的前提下，通過股權投入、債券回購、擔保扶持等多種形式，為全省PPP項目提供融資增信支持；創新支持PPP項目的金融信貸產品，鼓勵商業銀行積極參與PPP項目的開展，如引導銀行認可收費權質押等PPP項目獨有的融資方式等。 （作者單位：中國人民銀行哈爾濱中心支行）
一、多舉措推廣運用PPP模式成效顯著
按照國家關于推廣運用PPP模式的政策要求，我省制定《省財政廳關于加快推進政府和社會資本合作（PPP）工作有關問題的通知》、《黑龍江省發展和改革委員會關于推廣運用政府和社會資本合作（PPP項目）的意見》、《關于建立黑龍江省推進政府和社會資本合作（PPP）聯席會議制度的通知》等相關政策文件，明確PPP組織機構建設、工作機制形成、項目庫籌建、試點推進和能力建設等方面的要求。建立推進政府和社會資本合作（PPP）聯席會議制度，明確各部門的任務分工，研究制定重大政策措施，協調解決重大困難和問題，指導、監督和評估市、縣推進工作。聯合亞投行開展PPP培訓，邀請國內外知名專家，深入講解PPP基礎知識、政策體系、操作實踐、法律框架及實施流程等內容。還組建了PPP工作金融專家儲備庫，建立了PPP項目庫征并集試點項目等。目前，全省已征集整理的PPP項目范圍涉及交通設施、市政設施、水利、公共服務、生態環境和農業等主要領域。如省財政廳與財政部PPP中心、中信銀行、國開行和民生銀行等單位協作配合，先后組織推進了“哈爾濱地下綜合管廊建設”、“佳木斯市城市基礎設施綜合治理”等6個試點項目，其中，“哈爾濱地下綜合管廊建設”項目被國家確定為10個重點城市項目加以重點推進。又如省發改委為吸引社會資本參與項目建設，向社會推出了41個市政、交通和養老等領域項目。2015年，國家發展改革委公布的首批PPP項目庫的1043個項目中，我省共18個項目入庫，其中，穆棱市奮斗水庫項目被列為國家層面聯系的社會資本參與重大水利工程建設運營第一批試點項目。
二、要把握好推廣運用PPP模式關鍵點
完善的制度體系是基礎。PPP項目開展涉及財政、投資項目管理、招投標、融資價格管理和公共服務等多方面工作，PPP項目管理涉及眾多部門，如項目的立項和建設由發改部門負責，而建設前期的資金籌措、后續利益補償和政府債務管理等是財政部門的工作，同時還涉及相關領域具體行業的管理部門。因此，推廣運用PPP模式不僅需要全國及各省的總體指導意見，還需要針對PPP的專門規定和多個部門聯合制定的配套政策措施，形成完整的PPP政策支持體系。
項目論證、合同管理和有效推介是核心。需要整合各單位部門專業人才及政府購買服務的專業團隊，對項目協議條款進行逐條論證，尤其要對物有所值評價和財政承受能力進行充分論證，否則很難對項目成本、投資回收期等進行科學合理的測算。PPP項目的立項審批并不能沿用一般政府投資項目流程，需要針對其特點設計專門的審批流程與項目評估標準其特點設計專門的審批流程與項目評估標準。需要根據《政府和社會資本合作項目通用合同指南》并結合當地PPP項目的具體情況，細化完善合同文本，否則難以確保合同內容完全切合地方實際。需要建立起有效連接政府、社會資本和金融機構之間的PPP信息支撐平臺，開展系列性的PPP項目宣傳推介活動，項目推介不能僅限于發標、掛網、發布。
風險分擔和收益分配機制是保障。PPP項目實施周期長，參與各方關系錯綜復雜，風險貫穿項目的全過程，無疑讓投資者承擔了不可預見的風險。有的地方政府出于吸引資金的考慮，往往給予過多承諾，但又將責任和風險推卸給市場化主體，導致民營企業不愿參與PPP項目。缺乏合理定價機制以及不在相關協議中對私人收益列明“可調整”的原則性條款，可能導致暴利或虧損。資本具有逐利性，雖然當前PPP深受推崇，但如果PPP項目無法保證穩定的盈利預期，勢必會影響社會資本參與的積極性。
融資支持政策是關鍵。PPP模式項目建設需要大量的初始資金作為支持，僅靠企業自身信用很難完成融資。目前各地PPP項目推廣主要由財政部門和發改部門推動，金融部門基本沒有參與其中，也未出臺有關的金融支持政策文件，這主要是因為金融機構對中長期貸款的風險進行規避，不愿意為PPP項目提供中長期融資。而且多數地區還沒有成立推廣運用PPP模式的引導基金，僅僅依靠技術援助贈款資金及統籌主權融資、非主權融資和私營資本融資，沒有綜合運用債權投資、股權投資、融資擔保等多種方式形成融資合力來支持PPP項目建設，因此，需要融資政策的大力支持。
三、加快PPP模式推廣運用的相關建議
要完善推廣運用PPP模式的制度和政策。建議以省政府名義下發《關于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式工作實施方案》，明確全省PPP工作指導思想、基本原則、主要任務、保障措施等相關事項。借鑒國內部分地區經驗，由省財政廳、省發改委積極聯合國土資源、住建、交通、水利及住房和城鄉建設等部門共同出臺相關領域和行業的PPP模式實施辦法和操作規范。
要加強對PPP項目的評估論證、管理和推介。借鑒國際經驗，分別從戰略情況、經濟情況、商業情況、財務情況、管理情況等方面對PPP項目進行嚴格的前期評估論證，進一步鑒別遴選省發改委和省財政廳現有的PPP項目庫，制定PPP項目庫管理的實施辦法，對PPP項目實行動態統計跟蹤管理。對于投資額較大的項目進行市場測試，即事先通過政府采購部門向社會資本進行公開預招標，根據社會資本的投資傾向和收益基準，調整確定項目合作條件和相關要素。通過省政府網站及省內主要媒體，公布擬推介PPP項目的相關信息，特別要包含項目的風險分擔和收益分配機制等有效信息。召開PPP項目推介會，為社會資本方創造充分的項目選擇和對接環境，推動項目單位、金融機構、社會資本和政府部門洽談協商和雙向選擇。
要建立PPP項目吸引社會資本的保障機制。科學進行利益分配，推行以實現盈利、避免暴利為原則的定價方法，科學測算項目建造成本、運營費用、預期收益，在此基礎上，結合項目成本、服務流量、物價水平、利率變化、平均回報率等因素確保社會資本處于合理盈利區間；合理進行風險分擔，綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，建立與風險控制能力相適應的、架構合理的風險分擔機制，經營活動自身產生的商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力或意外風險雙方合理共擔；建立誠信約束機制，將PPP項目政策執行情況作為領導班子業績考核內容，促進各級政府按收益補償機制規范運作，誠實守信，兌現政策，切實優化發展環境，維護社會資本合法權益。
要創新PPP項目的融資支持政策。充分利用現有住建、交通、水利等PPP項目所涉領域的專項資金，優先支持PPP項目建設；設立以獎代補資金，支持地方融資平臺等符合條件的存量項目轉型為PPP項目；安排PPP項目前期工作資金，重點用于PPP項目推廣、業務培訓、專家咨詢、市場培育和政策研發；設立省級試點項目專項資金，對省政府確定的省級試點項目給予項目咨詢費、評估費等方面的專項補助；設立省PPP融資支持基金，采取政府和社會資本共同出資方式，在政府承擔有限責任的前提下，通過股權投入、債券回購、擔保扶持等多種形式，為全省PPP項目提供融資增信支持；創新支持PPP項目的金融信貸產品，鼓勵商業銀行積極參與PPP項目的開展，如引導銀行認可收費權質押等PPP項目獨有的融資方式等。 （作者單位：中國人民銀行哈爾濱中心支行）
